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我国现状有23个省、5个自治区、4个直辖市、2个特别行政区和新疆生产建设兵团，虽然省级行政区划保持了几十年，且一直比较稳定，但其实存在不少弊端和问题，如果对我国省级行政区做一定的优化调整，会更加有利于经济社会发展。因此，城镇规划君何方洪今天就通过分析中国古代到现代政区划分的变化趋势并比较当代发达国家的一级行政划分的情况，揭示了中国当代政区的弊端。结合前人划分政区的历史经验，对当代政区的改革作初步介绍。总的原则是将一级行政区划小和增设直辖市。设想将现在的23个一级政区划分为48个，包括9个直辖市、31个省、5个自治区、2个特别行政区和新疆生产建设兵团。

一、我国省、直辖市政区划分存在的弊端

（一）省区范围偏大，导致行政管理层次繁多，加剧了行政机构的臃肿状况

　　中国内地现有31个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团，平均每个省级行政区面积为309667km2，相当于美国州平均面积的1.69倍；平均每个省级行政区的人口为3700万，相当于美国州平均人口的7.8倍。美国前国务卿基辛格博士说过，中国几乎每个省的面积和人口都比欧洲的一个国家大，中央的统一控制无论如何也会放宽。省区规模过大不利于加强中央政府的中央调控和集中统一领导，不利于国家的长治久安。同时，省区规模过大，导致省与县之间增加了一级中间领导———地级，使行政机构增加，从而不利于上下通达，不利于建立灵活高效的行政管理体系。

（二）省级政区大小悬殊，层次混乱，不利于同一行政管理

　　中国一级政区的面积、人口规模相差较大，面积最大的新疆维吾尔自治区达160万平方公里，而上海市面积仅为6340平方公里。悬殊的省区规模，必然导致行政管理层次的参差不齐。有的省“四实一虚”，及省、自治区—地级市、自治州—县、自治县、县级市、市辖区—县辖区—乡、民族乡、镇、乡；有的省为“三实二虚”，即省、自治区—地区—县、自治县、县级市—县辖区—乡、民族乡、镇；有的“二实一虚”，即直辖市—市辖区—街道或省、自治区—地级市、县级市—街道；还有的“三实一虚”，即省、自治区、直辖市—县、自治县、县级市—县辖区—乡、民族乡、镇或省、自治区—地区—县、自治县、县级市—乡、民族乡、镇；有的“四实二虚”，即自治区—自治州—地区—县、自治县—县辖区—乡、民族乡、镇等等，层次比较混乱。这对建立国家统一的行政管理带来诸多困难，同时也大大增加了编制。

（三）直辖市数量偏少

我国现有4个直辖市，总体数量偏少。根据第七次全国人口普查统计的结果来看，我国超大城市具体有上海、北京、广东深圳、重庆、广东广州、四川成都、天津7城，特大城市具体有湖北武汉、广东东莞、陕西西安、浙江杭州、广东佛山、江苏南京、辽宁沈阳、山东青岛、山东济南、湖南长沙、黑龙江哈尔滨、河南郑州、云南昆明、辽宁大连14城。国内外的经验证明，大城市作为国家或区域性的经济增长极，在辐射和带动国家或区域经济发展中具有一般中小城市所不可替代的作用。特别是在人才、技术、信息、金融、管理和经济运行质量等方面，大城市具有独特的优势。历史的经验还证明，在中国特有的环境下，行政地位，即政治权力因素对城市发展的影响往往会大大超过经济因素的作用。一定数量的直辖市对国家和跨地区经济的发展及政治上的安定都有重要作用。解放前和解放后的50年代初期，中国曾设有14个中央直辖市。改革开放多年来，在中国经济社会有了很大发展，城市规划建设已有良好基础等情况下，仅设北京、天津、上海、重庆4个直辖市，数量显然偏少。

（四）现有4个直辖市水平差异悬殊，分布不平衡

　　目前从经济实力来看，上海无论是总量或人均水平都占首位，从人均GDP来看，分别相当于京津的1.72倍和1.8倍。而重庆目前尚远低于全国平均水平，只相当于上海的18%，其市域内部城乡差别很大。由于现有经济实力较差，其主要任务是解决长江三峡工程带来的百万移民妥善安置和辖区内的广大农村消除贫困问题。近期内尚难以充分发挥其作为西南地区经济中心城市的功能。从地区分布来看，原有的一些直辖市都集中于沿海，广大中西部地区没有直辖市的分布，分布很不平衡。重庆市的升格消灭了西南地区直辖市的空白点，但西北、东北、华中、华南地区仍缺少作为区域性政治、经济中心城市的布局。

二、省区划分改革的方案

从我国现实国情出发，我们认为，设计省区改革的具体方案时，要注意以下几点:①注意一定的面积和人口数量，使之规模适度；②注意自然地理状况，使之有利于资源的合理开发利用与保护及环境的整治；③注意省区内有一个有经济实力的大中城市，以其为依托，并作为新的行政中心；④注意交通条件，一般新省区内交通已形成网络或可以形成省内交通网络；⑤注意原有的省区界线、辖县范围，除少数不合理的边界外，一般应予保留；⑥注意民族的分布，特别是少数民族的聚居区要注意其完整性，尊重少数民族的意见。总之，要综合考虑，因地制宜。

我认为可以将四川省划分为三个省，四川省东部可以和东部发达省区采取相似的发展方式，而四川省西部和南部无论从地形、经济发展程度和人口成分构成都是属于西北的不发达地区，和四川东部地区齐步走，显然是不合适的，应该采取合适的特殊发展方式，但又要不同于纯粹的少数民族省区。

山东省可以划分为东西两个省。山东东部胶东半岛的青岛、烟台、威海等市的第三产业(旅游业)与西部以济南为中心第一、二产业(工业)的地域明显在发展方式和发展水平上有差距。将发展快的地区单独划出来，有利于给他们减负，更快地发展。

陕西省可以划为陕北、陕南两个省；关中的西安可以说是一个特大城市，发展程度高，陕北黄土高原贫困落后，享受不到行政、财政政策的倾斜，可以将其单独划分为一个省，采取另外的发展方式。

甘肃则可以以武威为东西分界线将甘肃分两省；武威以西、以南的甘肃是一个以工业为主的地区，武威以西基本上与新疆相似，是不毛之地，应该与新疆的发展相类似。

湖北由于可将武汉划为直辖市，可将湖北北部山区划出一个省。

内蒙古的东北部可以以乌兰浩特为南北界线单独划一个省；北蒙地区以与东北三省相似的重工业为其经济特点，而其他地区则是以农牧业为主，北蒙发展应与东北三省的发展步调一致，而不应与内蒙其他地区相适应。

河北省可以以北京所在的纬度线将其划分为南北两个省；将不好管理的飞地并入天津市。地域的分割肯定会对行政管理和经济发展带来不利。分开后可以采取不同的发展方向，即北部省以工业为主(并入东北工业区)，南部以服务业为主。

云南南部地区可以单独划一个行政区，作为和东南亚开放的窗口，实行特殊的优惠政策。东南部的省和东部沿海省份的人口和面积都不是很大，而且省内的发展程度很高且差别不是很大，可以先不作调整。

新疆自治区和新疆兵团就按照现在现在的两个省级划分，不建议采用网友提出的分北疆省和南疆省的方案。但应该壮大新疆兵团的实力，扩大新疆兵团的行政区划管辖范围，新疆兵团的面积应该由现在的7平方公里扩大到50万平方公里更合理，这样新疆自治区管辖面积110平方公里，新疆兵团管辖50平方公里，新疆兵团仍旧“插花式”“嵌入式”与新疆自治区形成“兵地融合”的局面。

这样划分完毕，中国共有48个省、直辖市、自治区。以上省的重新划分，主要是从经济发展的角度划分，还考虑地形，国家安全，管理方便等因素。总的说来，省区划小，可以减小省区的发展阻力，国家并不是管多了，而是给各省区更大的自由谋发展，小了好发展，这道理谁都懂。而增加管理力度，并不是“计划”抬头，而是在特定领域，例如安全、民族问题上增加管理力度。

另外，民族自治地区的政区划分基本没有变化(只有内蒙划出了一个北蒙)。民族问题是一个非常敏感的问题，考虑到现在世界大部分地区的战争都是民族战争或者与民族有关的战争(而且许多是由于边界问题)，所以对民族地区的划分基本上不变，维持民族兄弟的心理习惯线，更不要分割，否则会导致民族矛盾。省区改革应该与直辖市的改革联系起来，例如在省区划分难度大时，可以用直辖市来解决，例如广西壮族自治区，在不好划分省区的情况下，将桂林和柳州合并设为直辖市，南宁仍旧为自治区首府，为不仅解决了广西自治区的发展问题，还不会伤及民族感情。

由于我国历史悠久，许多省区早已被人们接受，所以新划省区的名字基本上不变，即使变化，也与以前的名字相似或相近。而且省区的原边界也基本不变，这是为了防止新一轮为了争夺边界地区的矿产纠纷。

三、直辖市改革方案

针对前面提到的弊端，我认为增设5个直辖市比较有利。我们认为:东北的大连、西北的乌鲁木齐或喀什、西安、华南的广州、华中的武汉比较有利。这些城市都有相当规模，经济实力雄厚，大多为大区内的经济中心，区位条件好。科技文化发达，在一定时期内有条件向国际化城市迈进。总体布局合理，在大区中可以起到“领头”的作用，从可操作性来看，非省会城市的大连升格为直辖市的矛盾和阻力较小。可先行予以实施。其余的乌鲁木齐、西安、武汉和广州，必须在省区划小、对新的省会城市选择论证的前提下分步实施，成熟一个，实施一个。

喀什市或乌鲁木齐市设直辖市有以下优点:符合现在开发西部的国家政策；有利于国家对边疆地区的控制；乌鲁木齐的自身条件十分具备，人口、经济、文化、政治地位及作用可以作为西部开发的中心；如果乌鲁木齐设直辖市，则可以将库尔勒市或喀什设为新疆的新首府。

广州设直辖市:人口多、经济规模大，且由于这几年的发展，已成为华南地区的经济、文化、教育中心，地处华南中部，交通发达，与香港邻近，可以充分利用这一优势发展贸易；缺点是没有城市接替其成为广东的新首府。武汉作为直辖市候选城市:武汉自古有“九省通衢”之称，扼汉江与长江相交之口，地理位置重要。

武汉又是华中地区的经济、文教、交通中心；武汉的各种条件都不错，但没有城市接替其作为湖北的新首府。

大连作为直辖市的候选城市:辽宁省是具有双中心省，沈阳为其首府，大连市是个发达的城市；大连位于辽东半岛的尽头，面向渤海，海运交通发达。可以作为东北的经济中心；大连的世界知名度很大，城市环境基础设施很强，是中国少有的较清洁的大城市。

西安作为直辖市的候选城市:主要是由于它的地理位置突出，它位于中国的地理中心附近，是东西部的中点，类似于美国芝加哥的地位。另外，其文化实力突出，包括西安交大等一批高等学府，如果设直辖市，则可以成为科技兴市的试点。而且可以作为西部开发的桥头堡。西安还可以作为中国经济发展的中心，对周边经济发展起辐射作用。在这几个候选城市中，辽宁的大连可以先实施，而武汉和广州由于没有别的城市可以接替其成为新首府，可以暂缓执行。乌鲁木齐由于处于民族地区，实施时要慎重考虑。新设直辖市的规模应该缩小，不应再设立重庆那样的直辖市，市下还套着两层市，与市的名称实质相差很大，相当于一个省，市的范围要缩小。

四、结论

根据中国现在一级行政区划分存在的弊端，将我国现时的行政区划进行改革。改革的方案是将省区范围划小，增设5个直辖市，将全国划分为48个一级行政区。包括9个直辖市，21个省，5个自治区，两个特别行政区和新疆生产建设兵团。以上的意见只是个人粗略的认识，希望能在行政区划改革的讨论中起到抛砖引玉的作用。

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