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进入新世纪以来，我国实施了一系列强农惠农富农政策，初步形成了价格支持、直接支付和普遍服务支持相结合的农业补贴政策框架，对促进农业生产和农民增收发挥了积极作用。然而，随着社会经济和农业发展形势的变化，一些农业支持和保护政策在对象和方式的选择上出现了偏差，暴露出越来越多的问题：

第一，盲目支持太好了。优秀的强政策导向可能会让一些领域和学科变得更好，但会让没有支撑的领域或学科的情况变得更糟，产生损害公共利益的挤压效应。

二是在政策的引导下，经营主体的行为容易出现扭曲，盲目扩大投资，陷入经营危机。一些地区对农业经营中的规模主体给予支持，但政策引导使得很多规模主体盲目地将大量资金投入到自己并不擅长的农业经营中。结果由于经营不善，资金链断裂，贷款无法偿还，陷入巨大的经营危机。

第三，政策工具选择不当诱发产品过剩，威胁产业安全，增加地租，导致农业固定投资和经营成本进一步增加。如果长期实行玉米临储政策，玉米产量和价格将继续上涨，农民将普遍感到卖不出去，下游加工企业开工不足；与此同时，国内外玉米价格倒挂，进口玉米和木薯替代品涌入中国，国家粮食普遍入库。

第四，由于高成本和政策溢出，政策执行效率低下。粮食直补政策最初的目标是补贴当前的粮食面积，每年都要核实实际的粮食主体和面积。但中国人多地少的基本国情决定了其实施成本较高。因此，基层政府在执行这一政策时，会按照承包面积发放补贴。

公共政策的执行效果出现偏差，从政策目标设定、政策工具选择、政策执行推进、政策效果评估都可能出现问题。分析当前我国农业支持与保护政策面临的主要问题，笔者认为其根源在于：

一是农业生产公共政策未能及时跟上农业产业的发展和农民角色的变化，对形势变化的反应滞后，进一步导致政策工具的选择不够精准，导致政策执行出现疏漏和偏离原定目标。比如，从2004年开始，为了激发种粮积极性，促进粮食生产，国家在全国范围内实行粮食直补。政策目标原本是补贴从事粮食生产的农民。但随着城乡二元壁垒的打破，农民收入来源日益丰富，每亩100多元的补贴金额已经难以激发农民种粮的积极性，对增加粮食种植面积作用不大。

其次，政策工具选择不当可能扭曲农业生产行为，增加边际成本，降低净收益。研究表明，农地租金会随着政府直接补贴的增加而增加。由于土地供应缺乏弹性，土地出让补贴、按实际种粮面积补贴等支持方式，无论受让方还是转让方，转让方都将获得大部分补贴效果。

第三，对政策评估的片面理解导致缺乏系统性、长期性和前瞻性。正是对政策效果的综合分析，树大招风，导致政策评估只考察一些低成本指标，往往具有短期可见、业绩突出等典型特征。其次，以现象解释现象，把政策效果等同于政策产出，也就是把政府在实施某项政策时做出的实际事情等同于政策效果，导致政策评价陷入事实的同义反复。

目前，中国的经济发展

结合当前和未来农业发展趋势，笔者认为农业支持保护政策改革应在保障产品市场和要素市场健康发展的前提下，着力理顺政府与市场的关系，优化农业支持方式，保护农业生产者利益，提高经营主体抗风险能力。在这方面，提出以下建议：

一是优化支持方式，控制直接补贴，强化间接补贴，对农田基础设施建设、农业社会化服务、农业科技创新、农业金融、农业保险等给予补贴和支持。

二是丰富支持手段，组合政策工具，强化金融保险，积极探索政府财政资金杠杆，引导金融和保险共同参与，创新农业融资模式和农业补贴手段。

第三，盘活补贴存量，整合补贴资金，充分发挥倾斜优势，面对农业补贴下降趋势，在巩固现有补贴成果的基础上，优化调整补贴存量结构，实现农业补贴存量和增量向粮食等农产品主产区的双重倾斜。

第四，明确政策目标，完善评估标准，科学评估效果。评价农业支持保护政策的效果，应考虑效率、公平和系统性，充分考虑农业生产的特殊性，坚持可持续发展理念、公共利益目标和正确的政绩观，引导政策实现利益最大化。(作者：韩杰朱守印)

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