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在政府立法中，法制办将代替部门在一些重要的立法领域发挥主导作用。“法制办就像耳朵。在一些重视法治的地方，耳朵的作用很大，很敏锐。有的地方变成了聋子的耳朵。”一位基层法律工作者给记者打了个形象的比喻。

对于公众来说，法制办是一个陌生而“低调”的部门。或许有过行政复议和行政诉讼经历的人会知道这个机构的具体职责。

但是，在政府的行政架构中，法制办的职能定位非常关键。“加强和改进政府立法制度建设，重要的行政法规由政府法制机构起草”，这是十八届四中全会关于政府立法的一句很有分量的话，《决定》。其潜台词是，在政府立法中，法制办将代替部门在一些重要立法领域发挥主导作用。法治政府建设进程中具有里程碑意义的文件：——10年前，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，确立了八个方面35项任务。其中，各级政府法制机构承担的任务实际涉及7个方面22项任务。

为什么法制办被赋予这么多职责？但是为什么长时间给人一种奇怪低调的印象呢？

一个组织的来龙去脉

“与很多部门不同，法制办在职能定位上，本身没有所谓的部门利益。其基本职能是为政府及其各部门服务，其有限的与自身职能相关的立法行为也是为了代表政府更有效地行使一些重要职能，因此可以站在更公正客观的角度。”长期从事政府法制工作的安徽省政府法制办主任焦深有感触地说。

从一开始，作为一个机构，法制办是如何变化的？改革开放以来，国务院先后成立了国务院办公厅法制局和国务院经济与法律研究中心。1986年，两机构合并，重新组建国务院法制局，为国务院直属机构。1998年3月，国务院法制办公室成立，成为国务院办公厅。

在地方政府层面，从20世纪80年代开始，各省级政府参照国务院系统设立了经济法规研究中心和政府办公厅法律室，并合并重组为政府法制局或政府法制室。1990年《行政诉讼法》颁布，各地法制机构进一步完善或提高了原机构的规格。同年发布《行政复议条例》明确法制办是专门的复议机构，为政府法制工作的顺利开展提供了保障，地方市县政府法制机构全面设置。

“地方政府和部门普遍担心人民控告官员会影响自己的权威和声誉，所以不敢对行政诉讼掉以轻心。他们希望得到更专业的法律事务处的人员和法律技术支持。其实行政复议也有类似的原则，而且在行政复议中，政府还是需要营造一个‘无官一身轻’的公正氛围。法制办相对独立，没有部门利益，更适合扮演这个角色。”有学者分析，行政案件的办理为法制办提供了组织和人员上的持续保障。

法律事务所也经历了一个身份转变的过程。起初，它被定位为国务院和各级政府的办公室，即它属于政府的内部机构，附属于政府，协助领导人处理行政事务，不能对外发布命令和指示，不能对公民和社会进行公共管理

然而，随着形势的发展，法制办不仅发挥其现有工作人员、助理和顾问的作用，还承担着制定、组织和实施立法计划，具体协调和指导依法行政，监督检查法律法规实施，负责行政复议、行政应诉等方面的任务和职责，已经涉及许多行政职能和行政权力。此外，法制办公室在行使这些职能时处于独立的地位，而不是附属于一个行政机关。因此，市级以上政府法制办大多被定义为政府直属机构，这也宣告了各级法制办是地方政府法制工作的主体，是一个相对综合性的职能部门。

回顾这段变革的历史，适应市场经济的政府治理模式的转变是法制办由虚到实的根本前提。市场自然需要政府依法行政，法制办是行政系统内的“护法”力量。

"利益过滤器"

如果用一句话概括法制办的职责，法制办就是为各级政府的政策输出“守护”法律属性的出口。从各级地方政府的法制办可以衡量各级政府的法制水平，从其工作成果可以判断各级政府在依法行政方面达到了什么水平。

“如果违法行政是‘火星’的话，法制办就是一个防患于未然的角色，而不是等火大了再去当消防员。法制办也要成为法制宣传员，进而成为法治观念的培育者，做司机的教练，而不是自己开车。”安徽大学法学院教授陈这样看待法制办的作用。

法制办的另一个核心职责是尽可能将部门利益从行政体系中剔除。“有些部门想解决机构、编制、财政经费等问题。通过立法，并要求更多的建立，财政和行政许可往往是排雷的审查重点。”法制办一位工作人员告诉记者。

目前绝大多数的法律法规都是由各个政府部门起草的。其局限性在于起草部门容易站在本部门的立场上考虑问题，过于注重行政管理的便捷性和高效性，容易将行政思维纳入法律规范的规定中，甚至以行政惯例和特殊惯例作为例外，造成部门利益的法律化倾向。

除了立法机关对草案的审议和修改，还需要行政系统内部一个相对独立、中立的机制来缓冲和淡化这些倾向。“法制办和具体制定游戏规则的各个政府部门之间没有利益关联。他们在考虑问题时有相对独立的立场，在长期的立法服务过程中塑造了自己的部门风格和政策逻辑，最适合在政府系统内承担这种守门人职能。”陈告诉《决策》。

法制办有权对政府规范性文件进行事前审查，并不意味着其权限的扩大和地位的上升。其价值在于促进公共政策的法制化，降低政策风险。

“一方面，规范性文件起到了弥补法律法规过于原则和抽象的作用，另一方面，也起到了行政实验和创新的作用。如果出了问题，对社会的冲击和影响将是巨大的，激化的矛盾将比单个个人的不当行政行为强烈得多，对政府形象和权威的损害也是巨大的，这就是政策风险。”一些学者认为，法制办的工作会阻止规范性文件的f

推进依法行政和所有政府事务一样，要有组织、有重点、有规范、有落实。合肥市政府法制办副主任吴告诉《决策》:“建设法治政府，需要一个专业的、专门的机构来统筹规划，否则依法行政就停留在文字和口号上，而这个机构就是民间的法制机构。”

另一方面，多年来，依法行政还停留在“推”的过程中，监督的措施和手段并不多。“要加强政府法制机构对依法行政的监督指导，给予刚性监督。同时，发挥评价的引领作用，大幅提高依法行政在政府目标考核中的比重，大幅提高依法行政能力在干部政绩考核中的权重。”分析道。

党的十八届四中全会(《决定》)也提出了政府法制机构的重大变革，即政府法律顾问主要由政府法制机构组成，专家、律师参与。省、市、县三级法制办工作人员普遍认为，“这一变化为法制办进一步发挥作用奠定了制度基础。”

同时，法制办也应该是公众的法律顾问。四中全会决定强调要加强立法解释。“光有行为是不够的”，法律法规必须被大多数公众知晓，才能被“激活”。为什么要制定这个法律？为什么要出台这样的规定？哪些人群受到影响？法律事务厅的下一步是回答这些问题。

“这种情况是经常遇到的。同样的条款，不同的人有不同的解释，不同的律师有不同的理解和想法。需要当事人和执法人员说清楚，有统一的认识和理解。权威解释很重要，所以下一步要加强‘释法’。”焦从另一个角度说明了解释法律的必要性。

此外，也有学者认为，现在各级地方政府推动的行政管理体制和社会管理模式的创新以及执法体制的调整，涉及多个法治话题，法制办不应该是旁观者，而应该主动介入。可以预见，随着法治的推进，法制办这个“活棋子”会越来越活跃。

法治的基础在县。据本报记者调查，目前县级政府法制机构极其薄弱。越是需要法治的基层，法制机构越是薄弱。这种状况急需扭转，否则，地方法治的基础将会薄弱。

沙基怎么建高楼？

县级法制办首当其冲的一个问题是机构设置低，人员编制严重不足。

据本报记者调查，合肥、马鞍山、亳州下辖的十多个县的法制办，除了长丰县没有内设机构，却成了政府办公室的内设机构，比其他政府部门低了半级，甚至比别人低了一级。导致法制机构在履行职责时统筹协调、组织推进能力明显不足，“小马拉大车”现象普遍存在。

人员配备严重不足到什么程度？以合肥、马鞍山、亳州所辖县为例。平均而言，只有三个法律事务办公室和不到一名全职工作人员。他们有的要给领导当秘书，有的要在办公室兼职。据了解，现在还有很多县法制办只有两个人，其中一个还要为县长服务，有的县三个人都是兼职。

“事情太多了。因为立法事务关了

工作人员素质低，积极性不高，是基层法制办的另一个短腿。前不久，合肥市法制办对各县区法制机构做了一个调查。法律事务处的工作人员大多是从其他行政岗位调过来的，缺乏法律专业背景，难以应对日常工作。此外，一些默默无闻、兢兢业业的法律工作者长期得不到提拔重用，导致积极性不高、工作效率低、素质不高。个别县区忽视法律工作者的职业特点，对法律工作者准入要求不严。有没有专业素质的人都可以进，有的甚至做临时过渡安排。再加上缺乏专业培训，工作人员专业水平良莠不齐，法律工作难以有所创新和突破。

“一些领导把法制机构当成‘新华字典’和工具书，普遍存在‘说重要，忙次要，干不必要’的现象。这些领导担心法务人员只会按法律规定办事，缺乏灵活性，不愿意让法务人员参与重大决策。”吴告诉《决策》。

记者从有关方面了解到，针对这种情况，安徽省政府将出台新文件，提出县区法制办不少于5个，乡镇要保证专职法制专员。党的十八届四中全会提出探索赋予设区的市立法权，安徽省将以此为契机推进基层法制办建设。

焦告诉《行政复议条例》:“设区的市逐步被赋予立法权，但如果政府法制机构跟不上，如何保证立法质量？如果一个城市申请立法权，前提可能是机构和编制必须达到一定的标准。不是我们要扩大队伍，增加人数，而是你达不到一定的标准，工作无法开展。立法不是儿戏，影响大而深远。必须保证质量。没有高质量和一定数量的人的保证，‘良法’是做不出来的。”

因此，在自上而下的推动和法制办自身的主动作为的共同努力下，基层法制办的弱势现状将得到一定程度的改善。

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